ОБЩЕСТВЕННАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Общественные слушания

«Актуальные проблемы лицензирования управляющих организаций»

РЕЗОЛЮЦИЯ

г. Москва                                                                                            19 мая 2015 года

Общественной палатой Российской Федерации в соответствии со статьей 16 Федерального закона от 04.04.2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», статьей 19 Федерального закона от 21.07.2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и во исполнение Поручения Президента Российской Федерации от 30.08.2014 года № Пр-2040, п.1б, в том числе, предусматривающего «анализ практики применения Федерального закона от 21.07.2014 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации», и в случае необходимости представление предложений по внесению изменений в жилищное законодательство в части, касающейся осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами», а также поручения Председателя  Правительства Российской Федерации от 11.09.2014 г. №ДМ-П44-6856, осуществляется общественный мониторинг процесса лицензирования управляющих организаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

Комиссия по развитию социальной инфраструктуры, местного самоуправления и жилищно-коммунального хозяйства Общественной палаты Российской Федерации совместно с сетевым изданием «Гражданские силы.ру» с октября 2014 года осуществляет общественный мониторинг выполнения закона о лицензировании управляющих организаций в сфере жилищно-коммунального хозяйства (далее – ЖКХ) в регионах для сбора информации о практике применения данного закона, замечаний и предложений.

В связи с завершением этапа лицензирования управляющих организаций в сфере ЖКХ 01 мая 2015 года, Комиссия по развитию социальной инфраструктуры, местного самоуправления и ЖКХ Общественной палаты Российской Федерации провела общественные слушания «Актуальные проблемы лицензирования управляющих организаций», направленные на выявление проблем практики применения Федерального закона от 21.07.2014 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» и выработку предложений по оптимизации работы общественных и некоммерческих организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, управляющих организаций, осуществляющих деятельность в сфере ЖКХ.

При подготовке настоящей резолюции были учтены предложения и замечания Комиссии по развитию социальной инфраструктуры, местного самоуправления и ЖКХ Общественной палаты Российской Федерации,  членов Общественной палаты Российской Федерации, Общественных палат субъектов Российской Федерации, Общероссийского народного фронта, Некоммерческого Партнерства «Национального центра общественного контроля в сфере жилищно-коммунального хозяйства «ЖКХ Контроль», общественных объединений, саморегулируемых организаций, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представителей федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научного и экспертного сообщества.

По данным Министерства строительства и ЖКХ РФ, на 1 мая 2015 г. лицензии получили 11 тысяч управляющих компаний из 12,5 тысяч ранее действующих и подавших заявления до 1 апреля . По экспертным оценкам, лицензирование не прошло порядка 13 процентов управляющих организаций в сфере ЖКХ. Основной причиной отказа в выдаче лицензий организациям являлось несоответствие требованиям стандарта раскрытия информации.

Участники общественных слушаний выделили ряд принципиальных проблем процесса лицензирования на основании многочисленных примеров из практики на местах:

1. Формальность лицензионных требований

В подавляющем количестве случаев причиной отказа в выдаче лицензии является несоответствие соискателя лицензионным требованиям по формальным признакам (раскрытие информации - например, не отражена смена строительного адреса МКД на постоянный, отсутствует информация о площади земельного участка, который не сформирован и не поставлен на кадастровый учет). При этом условия лицензирования не содержат требований к материально-техническому обеспечению, квалификационных требований к производственному персоналу и т.д. Среди лицензионных требований отсутствуют экономические показатели, такие как динамика роста оборотов, величина удельной задолженности перед ресурсоснабжающими организациями и т.д.

По существующим требованиям легче всего получить лицензию вновь созданной организации («компании-клоны»), которая вообще никогда не занималась обслуживанием жилищного фонда (т.к. нет необходимости исполнения требований Постановления Правительства РФ 731-ПП).

2. Недостаточное понимание задач лицензирования на уровне органов местного самоуправления. Коррупционная составляющая.

Вместо выполнения своих обязанностей по обеспечению сохранности жилищного фонда, содействия формированию ответственного подхода собственников к своему имуществу, органы местного самоуправления в ряде регионов, во многих случаях вопреки волеизъявлению собственников, включились в процесс «передела рынка» - от частных компаний, товариществ собственников жилья (далее – ТСЖ), жилищно-строительных кооперативов (далее – ЖСК) в пользу муниципальных унитарных предприятий (далее - МУП), государственных бюджетных учреждений (далее – ГБУ) или аффилированных организаций. Особенно актуален этот процесс это для домов, находящихся в хорошем техническом состоянии.

Также интерес у таких органов местного самоуправления вызывает возможность получения контроля над финансовыми потоками в сфере управления многоквартирными домами.

Вышеприведенные обстоятельства свидетельствуют о высоком уровне коррупции на уровне муниципальных образований, а также в ряде случаев наблюдается ангажированность членов лицензионных комиссий.

3. Создание угрозы для добросовестного бизнеса. Нарушение трудовых прав граждан. Штрафные санкции как ущемление прав граждан.

Управляющие организации, много лет успешно занимавшиеся управлением многоквартирными домами, в результате неполучения лицензии вынуждены были использовать пробелы в законодательстве – в том числе, через создание новых управляющих организаций, которым тем или иным способом передавали свой жилой фонд. Существующие управляющие организации также создают в обслуживаемом фонде ТСЖ (товариществ собственников недвижимости) и становятся у них подрядчиками. Таким образом, в некоторых случаях лицензирование становится бессмысленным, поскольку на тех же многоквартирных домах остаются работать фактически те же организации без лицензии.

Те предприятия, которые продолжают работу в надежде получить лицензию в дальнейшем, попадают в правую коллизию действия нескольких норм, регулирующих меры ответственности, так, статьей 14.1.3. Кодекса об административных правонарушениях РФ предусматривается  штраф в размере до 250 000 руб. (за каждый многоквартирный дом),  и  должностное лицо  может быть привлечено  к уголовной ответственности по ст. 171 Уголовного кодекса РФ «Незаконное предпринимательство»; в то же время, на основании ч. 3 ст.200 Жилищного кодекса РФ управляющие организации обязаны продолжать исполнять обязательства по договору управления многоквартирным домом до наступления обстоятельств, указанных в данной статье .

Следует отметить, что вызывает беспокойство применение штрафных санкций в целом. По данным Ассоциации организаций жилищно-коммунального хозяйства содействия развитию жилищного контроля и надзора (далее - АСЖКН), за 2013 год только по семи субъектам Российской Федерации было вынесено постановлений на общую сумму более 1 млрд. 470 млн. рублей. Подавляющая часть штрафов была наложена на обслуживающие организации и их руководителей. При этом, размеры штрафов (до 300 000 рублей) для большинства небольших управляющих организаций делают продолжение бизнес-процессов невозможным, поскольку у компаний единственным источником дохода является плата за жилье, и, в случае взимания штрафов, собственникам многоквартирного дома не будут произведены работы и оказаны услуги на эту сумму взысканий.  В то же время, от должностных лиц органов Государственной жилищной инспекции на местах нередко невозможно получить разъяснения, какие именно имелись возможности у юридического лица для соблюдения правил и норм, за нарушение которых оно было привлечено к ответственности.

4. Нарушения в процессе лицензирования. Затрудненность обжалования отказов в выдаче лицензии.

По информации участников слушаний, на этапе выдачи лицензии происходили массовые нарушения закона, как со стороны лицензионных комиссий, так и со стороны органов государственного жилищного надзора.

В частности, в ряде субъектов РФ лицензионные комиссии под различными предлогами не допускали соискателей лицензии, несмотря на письменные просьбы соискателей. Протоколы лицензионных комиссий на сайтах ряда органов Государственной жилищной инспекции (далее - ГЖИ) не были опубликованы, и реестры управляющих компаний, которые получили отказ в выдаче лицензии, также не размещались в сети Интернет. Управляющим организациям направляли уведомления об отказе в выдаче лицензии, на основании которых было невозможно обжаловать действие лицензионной комиссии.

В некоторых регионах члены лицензионных комиссий убеждали соискателей, что закон не позволяет повторно подать заявление на получение лицензии.

В соответствии с ч. 7 ст. 201 Жилищного кодекса РФ может быть оспорено в суде решение лицензионной комиссии, но в п. 6 ст. 14 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» указано, что в случае отказа в выдаче лицензии лицензирующий орган вручает или направляет уведомление об отказе. Таким образом, ГЖИ, исполняя решение лицензирующего органа, выпускает ненормативный правовой акт в форме приказа или распоряжения, который в соответствии со ст. 198 Административного процессуального кодекса РФ и может быть оспорен в суде.

Уведомление об отказе в выдаче лицензии ненормативным правовым (распорядительным) актом не является и обжаловано в суде быть не может. Таким образом, для исполнения требований ч. 2 ст. 199 Административного процессуального кодекса РФ для обращения в суд необходимо иметь текст оспариваемого ненормативного акта. Административными регламентами предоставления государственных услуг по лицензированию деятельности по управлению многоквартирными домами в случае отказа в выдаче лицензии направление соискателю ненормативных правовых актов не предусмотрено, поэтому для их истребования необходимо отдельное обращение. Как правило, срок ответа на письменное обращение в субъектах РФ составляет 30 дней или вообще не установлен. Аналогичная ситуация по срокам складывается и при обжаловании через уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в соответствии с ч. 7 ст. 201 Жилищного кодекса РФ. Таким образом, оспорить отказ в выдаче лицензии в приемлемые сроки крайне затруднительно. Также на сегодняшний день отсутствует механизм возврата жилого фонда управляющей организации при признании не соответствующим законодательству решения лицензионной комиссии.

К середине апреля 2015 года лицензию получили от 1/5 до 1/3 всех организаций. Это означало, что в последние две недели лицензии выдавались недопустимо быстро и формально. В некоторых субъектах Российской Федерации расчетное время принятия решения комиссией -  40 секунд на лицензию.

В некоторых регионах проверки на соответствие соискателя требованиям «Стандарта раскрытия информации…» проводились без участия представителя соиcкателя. Акты по результатам проверки, несмотря на требования проверяемых, им не выдавались, что противоречит законодательным нормам воспользоваться механизмами защиты бизнеса, предусмотренными Федеральным законом от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Несвоевременно принимались решения в отношении соискателей, своевременно подавших документы и положительно прошедших предлицензионную проверку.

Несмотря на ряд негативных моментов со стороны органов местного самоуправления, следует считать неприемлемым, что в целом ряде регионов в состав лицензионных комиссий не были включены представители органов местного самоуправления.

Незаконно проводились выездные внеплановые проверки соискателя в ходе лицензионного контроля, в то время, как осуществление предлицензионных проверок законодательно не установлено.

При принятии решения лицензионной комиссией субъекта Российской Федерации к соискателям лицензии предъявлялись дополнительные требования в виде: неправильно оформленных договоров управления; наличия задолженности перед ресурсоснабжающими организациями; несвоевременные некачественные ответы на запросы депутатов; количество обращений в органы государственного жилищного надзора, что не является основанием для отказа в выдачи лицензии.

Организации, которые в заявлении о получении лицензии не указывали перечень МКД, в отношении которых продолжали осуществлять управление, фактически указывали о себе ложные сведения: такие организации получили лицензию без перечня МКД в реестре субъекта РФ, в то время как с данными управляющими организациями договора управления собственники не расторгали; орган, осуществлявший лицензирование не был обязан уведомлять собственников МКД о подаче заявления данной управляющей организацией; орган, осуществляющий лицензирование не мог осуществлять проверку лицензионных требований о раскрытии информации в соответствии с постановлением Правительства РФ № 731.

5. Кадровый и методический подход к деятельности управляющих организаций. Необходимость расширения списка лицензионных требований.

Одним из основных критериев для получения лицензии управляющей организацией представляется наличие у сотрудников документов, подтверждающих их способность квалифицированного выполнения должностных обязанностей. Квалификация сотрудников должна соответствовать штатному расписанию, должностным инструкциям. Штатное расписание должно соответствовать объему выполняемых работ и фонду заработной платы. В связи с вышеизложенным, предлагается скорректировать условия получения лицензии, уделив серьезное внимание профпригодности трудового коллектива.

В плане работы организации должны быть запланированы расходы на повышение квалификации персонала. Должна иметься аттестованная квалификационная комиссия, собственная или в рамках СРО.

Необходима также качественная переработка вопросов при сдаче экзамена на получение квалификационного аттестата, с учетом мнения СРО, управляющих организаций и экспертного сообщества.

Организации, претендующие на ведение деятельности по управлению МКД, должны представить подтверждения наличия достаточного объема технических мощностей для обслуживания жилищного фонда, в том числе от этого может зависеть объем управляемых площадей.

Представляется существенно важным наличие в штате управляющей организации либо подтверждение наличия договора с исполнителем на обеспечение социальной работы с жильцами МКД. Например, службы социальной работы с населением, специалисты по работе с клиентами. Штатные единицы также должны коррелироваться с количеством обслуживаемых граждан.

Принципиально необходимым, по мнению участников слушаний, представляется решение следующих задач в рамках улучшения технического состояния жилищного фонда в Российской Федерации:

 включение в состав лицензионных комиссий представителей органов местного самоуправления;

 организация пообъектного мониторинга за состоянием жилищного фонда РФ;

 получение собственником объективной информации о состоянии его имущества на основе единой методики оценки технического состояния и участия сотрудников ГЖИ в обследованиях;

 обеспечение повышение уровня конкуренции на рынке жилищных услуг за счет публичности полученных сведений о состоянии общего имущества;

 уменьшение уровня коррупции на местном уровне при расходовании бюджетных средств на ремонт и реновацию жилищного фонда за счет общественного контроля со стороны граждан-собственников;

 повышение квалификационного уровня участников рынка жилищных услуг;

 корректировка условий получения лицензии с учетом профпригодности трудового коллектива;

 планирование расходов на повышение квалификации персонала;

 качественная переработка вопросов при сдаче экзамена на получение квалификационного аттестата;

 представление организациями, претендующими на ведение деятельности по управлению МКД, подтверждения наличия достаточного объема технических мощностей для обслуживания жилищного фонда, от которых может зависеть объем управляемых площадей;

 наличие в штате управляющей организации договора или подтверждение его наличия с ответственным сотрудником-исполнителем по обеспечению социальной работы с жильцами МКД;

 своевременное принятие решения в отношении соискателей, своевременно подавших документы и положительно прошедших предлицензионную проверку;

 недопущение проведения незаконных выездных внеплановых проверок соискателя в ходе лицензионного контроля, в то время, как осуществление предлицензионных проверок законодательно не установлено;

 недопущение предъявления лицензионной комиссией при принятии решения субъекта РФ к соискателям лицензии дополнительных требований в виде: неправильно оформленных договоров управления; наличия задолженности перед ресурсоснабжающими организациями; несвоевременные некачественные ответы на запросы депутатов; количество обращений в органы государственного жилищного надзора, что не является основанием для отказа в выдачи лицензии;

 ликвидация нарушений в части предоставления соискателями лицензии заведомо ложных сведений о себе, влекущее за собой ущемление прав собственников МКД, а также создание неравных условий по отношению к другим добросовестным управляющим организациям, соблюдающим все требования в ходе осуществления лицензирования;

 внесение в реестр лицензий субъекта РФ, заявленных соискателем лицензии сведений при наличии действующих договоров управления;

Предложения в части законодательного и нормативного регулирования процесса лицензирования управляющих организации в сфере ЖКХ и лицензионного контроля.

В числе предложений участников общественных слушаний по совершенствованию регулирования практики лицензирования управляющих организаций в сфере ЖКХ, предлагается к обсуждению с участием федеральных органов законодательной и исполнительной власти, саморегулируемых организаций, представителей общественности и экспертного сообщества нижеследующее:

1. Определить перечень грубых нарушений, влекущих потерю лицензии в соответствии с закрепленными процедурами.

2. Проработать нормативную базу лицензионного контроля с учетом специфики законодательства в сфере ЖКХ.

3. Расширить список лицензионных требований с учетом предложений общественных слушаний. В том числе, рассмотреть вопрос о приемлемом уровне задолженности управляющей организации перед ресурсоснабжающими организациями, фондами капитального ремонта. Определить наличие задолженности свыше установленного уровня существенным требованием для изъятия лицензии.

4. Определить возможность получения лицензии управляющей организацией, бенефициарами (учредителями) которой являются офшорные компании.

5. Увеличить срок проведения общего собрания собственников для выбора управляющей организации с 15 до 30 дней.

6. Рассмотреть вопрос о введении для председателей ТСЖ и ЖСК квалификационных экзаменов, а также целесообразность лицензирования ТСЖ и ЖСК для целей управления многоквартирными домами.

7. Рассмотреть вопрос об изменении порога в 15 процентов от управляемых площадей для цели отзыва лицензии управляющей организации, предусмотрев возможность отзыва лицензии, в том числе, по абсолютным показателям, в зависимости от объема площади в управлении.

8. Разработать комплекс мер, регламентирующих управление домами, относимыми к категории убыточных, в целях недопущения ухудшения качества жизни населения.

9. Создать Апелляционную лицензионную комиссию (проект Положения прилагается) для решения спорных вопросов при лицензировании управляющих организаций в сфере ЖКХ во внесудебном порядке.

10. Предусмотреть возможность и механизм получения федеральной лицензии управляющими организациями, работающими более, чем в 2 субъектах Российской Федерации.

11. Создать механизм возврата жилого фонда при признании решений лицензионной комиссии не соответствующими законодательству.

12. Установить закрытый перечень нарушений, которые являются предметом лицензионного контроля, исключить расширительное толкование законодательства и ограничить мероприятия лицензионного контроля этим перечнем.

13. Обеспечить в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 21.07.2014 г. № 209-ФЗ «О государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства» требование однократности размещения в системе информации, аналогичной по содержанию, степени детализации и периодичности, в случае размещения такой информации в обязательном порядке в системе либо иной государственной информационной системе или муниципальной информационной системе с последующей организацией обмена такой информацией между информационными системами и системой. Установить мораторий на применение мер административного воздействия к управляющим организациям по поводу размещения информации в ГИС ЖКХ в период опытной эксплуатации системы.

Участники общественных слушаний, высказав ряд замечаний и предложений по практике лицензирования управляющих организаций в сфере ЖКХ, в том числе, предложения, направленные на повышение эффективности нормативного регулирования процесса лицензирования и лицензионного контроля, направляют в адрес Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Министерства строительства и ЖКХ Российской Федерации настоящую Резолюцию в целях исполнения Поручения Президента Российской Федерации от 30.08.2014 г. № Пр-2040, п.1б, поручения Председателя  Правительства Российской Федерации от 11.09.2014 г. №ДМ-П44-6856.